Avocat; de la loi Pons au Girardin Agricole, l’évolution d’un outil majeur de développement économique. Par Franck Ladrière, Fiscaliste.

I. La naissance d’un mécanisme de compensation économique.

Les handicaps structurels des économies ultramarines.

L’origine du dispositif réside dans un constat économique simple.

Les collectivités ultramarines subissent des contraintes structurelles qui affectent durablement leur compétitivité :

• éloignement géographique ;
• insularité ou enclavement ;
• faiblesse démographique des marchés ;
• dépendance aux importations ;
• coûts logistiques élevés ;
• accès plus difficile aux financements.

Ces handicaps génèrent un surcoût permanent de l’investissement productif.

Face à cette situation, le législateur a progressivement considéré qu’une stricte égalité de traitement fiscal entre métropole et outre-mer aboutissait en réalité à une inégalité économique.

La loi Pons : l’acte fondateur.

La loi du 11 juillet 1986 [1] constitue la première grande réforme moderne de défiscalisation outre-mer.

Reposant principalement sur l’ancien article 163 tervicies du CGI [2], elle permet aux contribuables métropolitains de déduire fiscalement certains investissements réalisés dans les départements et territoires d’outre-mer.

Le succès est immédiat.

Pour la première fois, l’épargne privée métropolitaine est mobilisée massivement pour financer des investissements productifs ultramarins.

Le dispositif contribue à moderniser de nombreux secteurs économiques :

• tourisme ;
• transport ;
• pêche ;
• industrie ;
• agriculture ;
• artisanat.

Cependant, cette première génération de dispositifs présente également des limites importantes.

L’avantage fiscal bénéficie largement aux investisseurs et le contrôle économique des projets demeure encore limité.

Certaines opérations apparaissent davantage motivées par la recherche de l’avantage fiscal que par leur utilité économique réelle.

II. De la défiscalisation patrimoniale à l’outil de développement économique.

La réforme Paul : première modernisation.

Au tournant des années 2000, la nécessité d’une réforme devient évidente.

La loi Paul de 2001 [3] amorce une transition vers un dispositif davantage orienté vers l’économie réelle.

L’objectif n’est plus uniquement d’attirer des capitaux mais de renforcer l’efficacité économique des investissements financés.

Cette réforme prépare la transformation plus profonde qui interviendra quelques années plus tard.

La révolution Girardin de 2003.

La loi de programme pour l’outre-mer du 21 juillet 2003 [4] constitue sans doute la réforme la plus importante de l’histoire du dispositif.

Son innovation majeure repose sur l’introduction du mécanisme de rétrocession obligatoire.

Désormais, une part substantielle de l’avantage fiscal obtenu par l’investisseur doit être transférée à l’entreprise ultramarine bénéficiaire sous forme de réduction du coût de son investissement.

Cette évolution modifie profondément la philosophie du système.

L’investisseur n’est plus le principal bénéficiaire économique de l’opération.

Le bénéficiaire final devient l’entreprise ultramarine qui acquiert son outil de production à un coût significativement réduit.

Le dispositif cesse progressivement d’être perçu comme un simple mécanisme de défiscalisation pour devenir un véritable outil de politique économique territoriale.

III. Quarante ans de résultats économiques.

Des investissements massifs.

Les différentes évaluations publiques réalisées depuis la création du dispositif démontrent son importance économique.

Chaque année, plusieurs centaines de millions d’euros d’investissements productifs sont financés dans les territoires ultramarins grâce aux mécanismes prévus aux articles 199 undecies B [5] et 217 undecies du CGI [6].

Des milliers d’entreprises ont ainsi pu :

• moderniser leurs équipements ;
• développer leurs capacités de production ;
• renforcer leur compétitivité ;
• créer ou préserver des emplois.

Dans certains territoires, certains secteurs d’activité dépendent fortement de ces dispositifs pour maintenir leur capacité d’investissement.

Un coût budgétaire régulièrement débattu.

Comme toute dépense fiscale, le dispositif fait l’objet d’évaluations régulières.

Le coût global des dépenses fiscales ultramarines est aujourd’hui estimé à plusieurs milliards d’euros par an.

Toutefois, l’analyse économique ne peut se limiter à cette seule approche budgétaire.

La question pertinente consiste à comparer ce coût :

• aux investissements effectivement réalisés ;
• aux emplois soutenus ;
• aux recettes fiscales générées ;
• aux économies de dépenses publiques induites.

Sous cet angle, de nombreux rapports parlementaires ont souligné que la suppression brutale du dispositif produirait probablement des effets économiques négatifs importants dans plusieurs territoires ultramarins [7].

IV. Une amélioration continue de la sécurité juridique.

Quarante ans de professionnalisation.

L’histoire du dispositif est également celle d’un renforcement constant des garanties.

Depuis 1986, les réformes successives ont introduit :

• des procédures d’agrément ;
• des obligations de rétrocession ;
• des plafonnements ;
• des contrôles renforcés ;
• des obligations déclaratives accrues ;
• une responsabilisation croissante des monteurs.

Les dérives observées lors de certaines périodes ont conduit à une amélioration continue du cadre réglementaire.

Le dispositif actuel [8] apparaît incomparablement plus sécurisé que celui des années 1980.

Des fraudes réelles mais marginales.

Certaines affaires médiatisées ont parfois conduit à jeter le discrédit sur l’ensemble du secteur.

Pour autant, il convient de distinguer les comportements frauduleux de l’utilité économique intrinsèque du mécanisme.

Comme dans tout secteur économique mobilisant des flux financiers importants, des abus ont existé.

La réponse du législateur n’a jamais consisté à supprimer le dispositif mais à renforcer progressivement les contrôles et les obligations des intervenants.

Cette stratégie explique probablement sa pérennité.

V. Le Girardin Agricole : quinze années d’innovation au service du développement rural guyanais.

Une réponse adaptée aux réalités du terrain.

L’une des évolutions les plus originales du dispositif Girardin est apparue en Guyane à partir de 2011 avec le développement du Girardin Agricole.

Le contexte guyanais présente des caractéristiques uniques.

Sur un territoire de près de 84.000 km² recouvert à plus de 96% par la forêt tropicale, l’accès au foncier agricole nécessite la création préalable d’infrastructures de base.

Contrairement à la métropole, la principale difficulté n’est souvent pas l’acquisition du matériel agricole mais la mise en valeur des terres elles-mêmes.

Des investissements simples, visibles et contrôlables.

Le modèle repose principalement sur le financement :

• de dessertes agricoles sommaires ;
• de réseaux de canaux de drainage et d’irrigation avec planches de culture.

L’éligibilité au dispositif de ces investissements indispensables au développement des exploitations agricoles en contexte guyannais ont fait l’objet d’une validation formelle [9] ce qui constitue une sécurité juridique forte pour les contribuables.

Depuis les premiers projets financés en 2011, plus de mille opérations auraient été réalisées au profit d’exploitations agricoles guyanaises.

L’originalité du modèle réside dans la nature même des actifs financés.

Contrairement à certains équipements industriels complexes, les infrastructures agricoles financées présentent plusieurs avantages :

• existence physique facilement vérifiable ;
• utilité économique immédiate ;
• faible risque de disparition ;
• contrôle simplifié ;
• impact direct sur la productivité agricole.

Un suivi particulièrement exigeant.

L’expérience du Girardin Agricole a également démontré l’importance du suivi des investissements.

Les infrastructures financées font l’objet de vérifications régulières permettant de s’assurer :

• de leur réalisation effective ;
• de leur maintien ;
• de leur utilisation conforme ;
• de la poursuite de l’activité agricole.

Cette logique de contrôle permanent constitue l’une des évolutions les plus significatives observées au cours des dernières années.

Elle traduit le passage d’une culture de la défiscalisation à une culture de l’investissement productif durable.

Un enjeu de souveraineté alimentaire.

Au-delà de la seule dimension fiscale, le Girardin Agricole participe à un objectif stratégique plus large.

Dans un contexte marqué par les préoccupations croissantes relatives à la souveraineté alimentaire, le développement des infrastructures agricoles apparaît comme un enjeu majeur pour la Guyane [10].

L’amélioration des dessertes et de la maîtrise hydraulique contribue directement à l’augmentation des surfaces exploitées et à l’amélioration des rendements agricoles.

VI. Pourquoi le dispositif a survécu à toutes les alternances politiques.

L’enseignement le plus remarquable de ces quarante années est sans doute sa résilience politique.

Depuis 1986, des gouvernements de sensibilités très différentes se sont succédé.

Tous ont réformé le dispositif.

Aucun ne l’a supprimé.

Cette permanence traduit une réalité économique fondamentale : malgré ses imperfections, l’aide fiscale à l’investissement productif outre-mer demeure l’un des rares outils capables de mobiliser rapidement et massivement l’épargne privée au profit du développement économique ultramarin.

Peu de mécanismes fiscaux français peuvent revendiquer une telle capacité d’adaptation.

Conclusion.

Quarante ans après la loi Pons et quinze ans après les premiers financements du Girardin Agricole en Guyane, l’aide fiscale à l’investissement productif outre-mer demeure un objet juridique singulier.

Souvent critiqué, régulièrement réformé, parfois détourné mais jamais abandonné, ce dispositif a progressivement évolué d’une logique de défiscalisation patrimoniale vers un véritable instrument de développement économique territorial.

Son histoire illustre la capacité du droit fiscal à dépasser sa fonction purement budgétaire pour devenir un outil d’aménagement du territoire, de soutien à l’investissement et de correction des inégalités structurelles.

Le débat des prochaines années ne portera probablement plus sur son existence.

Il portera sur sa capacité à accompagner les nouveaux enjeux ultramarins : souveraineté alimentaire, transition énergétique, résilience climatique et développement durable.

À cet égard, les quarante premières années de l’aide fiscale outre-mer constituent moins l’achèvement d’une politique publique que le point de départ d’une nouvelle étape de son évolution.