L’UE est en passe d’adopter d’ici la fin de cette année le règlement établissant le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (« CBAM ») avec les trilogues (négociations informelles entre le Parlement européen et le Conseil, impliquant la Commission, au cours desquelles une approche commune de un acte juridique est convenu, sur la base des modifications proposées par les deux colégislateurs) actuellement en cours. Dans le mémoire, la CBAM imposera sur certains produits importés (ciment, fer et acier, aluminium, engrais, électricité) un prix du carbone qui reflétera le prix des quotas de CO2 dans le système européen d’échange de quotas d’émission (EU ETS). En théorie, l’égalisation du prix du carbone devrait conduire à la création de conditions de concurrence équitables entre les fabricants de l’UE et des pays tiers. L’objectif de l’instrument est de protéger l’UE contre les fuites de carbone tout en permettant l’adoption de politiques nationales d’atténuation du changement climatique plus strictes, qui visent à réduire les émissions de 55 % (par rapport aux niveaux de 1990) d’ici 2030.

La CBAM suscite d’innombrables controverses, notamment liées à sa compatibilité avec le GATT 94 et d’autres accords multilatéraux conclus par les membres de l’Organisation mondiale du commerce. Cependant, dans ce billet de blog, je signale les divergences possibles entre la CBAM et le principe des responsabilités communes mais différenciées ainsi que le droit au développement, qui sont tous deux d’une importance capitale pour les pays les moins avancés (PMA).

Des responsabilités communes mais différenciées

Le principe des responsabilités communes mais différenciées est au cœur du droit climatique international. Selon l’art. 2 paires 2 de l’Accord de Paris :

‘[it] seront mises en œuvre de manière à refléter l’équité et le principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives, à la lumière des différentes circonstances nationales»

Des dispositions équivalentes figurent dans la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et le Protocole de Kyoto.

Le principe en question est généralement compris comme incarnant l’équité dans le droit climatique international. D’une part, il reconnaît que l’atmosphère est un bien commun mondial et que tous les États partagent la responsabilité d’atténuer les effets du réchauffement climatique. D’autre part, cela souligne le fait que tous les pays ne sont pas également responsables des émissions historiques de gaz à effet de serre et n’ont pas les mêmes capacités en gaz pour réduire les émissions. Les États développés sont perçus comme tenus de prendre l’initiative en matière d’action climatique, laissant aux autres pays suffisamment de temps pour renforcer leurs capacités à cet égard. Ceci est illustré par la pratique consistant à soumettre des contributions déterminées au niveau national dans le cadre de l’Accord de Paris, dans lesquelles les États communiquent leurs objectifs d’atténuation prévus. En moyenne, les États développés déclarent des objectifs de réduction des émissions plus ambitieux, en particulier à court terme, que les autres pays.

En ajustant le prix du carbone à la frontière, la CBAM aboutit à étendre les règles strictes de l’EU ETS aux produits importés de pays tiers. Lorsque le règlement entrera pleinement en vigueur, les importateurs seront dans l’obligation de restituer des certificats CBAM, dont le prix est identique à celui des quotas EU ETS (actuellement d’environ 70 EUR par tonne d’équivalent CO2), afin de couvrir les émissions incorporées dans les produits importés sur le marché européen. marché. Dans le même temps, le règlement prévoit des exceptions très limitées. Ne seront de jure exemptés de son application que les produits originaires des pays qui ont des systèmes de tarification du carbone « cap-and-trade » liés à l’EU ETS, qui sont pour l’instant uniquement les États de l’AELE (veuillez noter qu’il existe également un mécanisme d’exemption spécifique pour l’importation d’électricité, mais cela n’a rien à voir avec cette discussion). De même, seront de facto exemptés des obligations financières prévues par le règlement CBAM les produits pour lesquels un équivalent au prix du carbone EU ETS a été payé dans le pays d’origine. Aucune exception n’est prévue pour les PMA, qui sont peu responsables du changement climatique et ont actuellement des possibilités limitées de décarboniser leur industrie.

Il semble plausible d’affirmer que la CBAM, dans sa forme actuellement envisagée, sapera le principe des responsabilités communes mais différenciées en imposant aux importations en provenance des PMA le même prix du carbone que celui payé par les fabricants de l’UE. Ceci est particulièrement alarmant en raison du fait que le CBAM de l’UE pourrait devenir un modèle pour d’autres mécanismes d’ajustement carbone aux frontières. Dans le même temps, la Commission européenne admet dans son analyse d’impact (par. 5.2.1.11) accompagnant le règlement que les produits en provenance de ces États représentent une quantité extrêmement limitée d’importations couvertes par la CBAM. Il devrait donc être possible d’élaborer une solution qui respecte les droits des PMA et qui soit également cohérente avec les ambitions climatiques de l’UE.

Il convient de souligner qu’une exception générale à la CBAM pour les PMA comporterait des risques substantiels, pouvant même conduire à une augmentation des émissions industrielles dans ces États. Alternativement, deux autres solutions pourraient être proposées, avec une possibilité de les mettre en œuvre en parallèle, qui aligneraient la CBAM sur le principe de responsabilités communes mais différenciées. Premièrement, une période de transition plus longue (par exemple jusqu’en 2040) pourrait être envisagée pour les produits en provenance des PMA pendant laquelle les importateurs ne paieraient un prix du carbone que pour une fraction des émissions incorporées dans ces biens. Deuxièmement, un prix maximum du carbone pour les produits originaires des PMA pourrait être établi. Dans un document des services du FMI discutant de la plausibilité d’un prix minimum mondial du carbone, il a été suggéré qu’un prix du carbone adéquat pour les pays à faible revenu pourrait s’élever à environ 25 USD par tonne de CO2. Ce taux pourrait constituer un prix maximum du carbone pour les produits importés des PMA.

Droit au développement

Il est également important d’examiner les effets de la CBAM sur le droit au développement des personnes vivant dans les PMA. Ce droit ne rentre pas dans les classifications traditionnelles car il découle à la fois d’instruments qui protègent les libertés civiles et politiques ainsi que de ceux qui incarnent des principes économiques, sociaux et culturels et, de plus, il est apprécié par les individus, de même qu’il peut être exercé par un collectif. Le droit a été proclamé dans la Déclaration sur le droit au développement, qui est un document de droit souple, mais on peut affirmer que, dans une certaine mesure, il s’agit d’une expression du droit international coutumier. En outre, certaines de ses dispositions sont incorporées dans le droit des traités. Il est également important de noter qu’une référence explicite y est faite dans le préambule de l’Accord de Paris. Indépendamment du fait que son statut juridique et sa portée sont très controversés (voir plus ici), on peut affirmer, par rapport au sujet traité, que les États ont l’obligation de ne pas empêcher, par leurs politiques d’atténuation du changement climatique, la capacité d’autres nations à se développer économiquement et à éradiquer progressivement la pauvreté.

En raison du fait que la fabrication de produits CBAM dans l’UE est nettement moins intensive en carbone que dans d’autres parties du monde, par exemple, l’empreinte carbone de l’aluminium primaire dans l’UE est de 6,7 tonnes de CO2 par tonne d’aluminium alors que la moyenne mondiale est plus de deux fois plus élevé, le mécanisme CBAM placera les entités des PMA dans une position concurrentielle désavantageuse, entraînant très probablement une perte de parts de marché. Il est également important de souligner que les recettes provenant de la CBAM seront transférées au budget de l’UE et que, pour le moment, aucun programme de redistribution contraignant pour les PMA n’est prévu. Par cette vertu, l’UE va de facto soutirer des fonds à des États qui peinaient déjà à financer leur processus de décarbonation. Cela doit également être lu dans le contexte de l’engagement non tenu des pays développés (cependant, l’UE affirme avoir tenu ses promesses) de mobiliser conjointement 100 milliards de dollars d’ici 2020 pour répondre aux besoins des pays en développement liés à l’atténuation du changement climatique.

Indépendamment du fait que les PMA représentent moins de 0,1 % des importations de produits CBAM vers l’UE, la perte de parts de marché pourrait avoir un impact négatif sur les économies de ces États. Par exemple, les exportations d’aluminium vers l’UE représentaient près de 7 % du PIB du Mozambique en 2020. Un argument solide peut être avancé que l’UE, en adoptant la CBAM sous sa forme actuelle, violera le droit au développement des personnes vivant dans les PMA en ayant un impact négatif la situation économique dans ces États, entraînant une augmentation des niveaux de pauvreté.

Un moyen possible d’aligner la CBAM sur les obligations de l’UE en matière de droits de l’homme consiste à garantir légalement qu’au moins tous les revenus de la CBAM collectés en relation avec les produits provenant des PMA seront retransférés à ces États dans le but de soutenir la décarbonation et l’adaptation au changement climatique. Une proposition similaire a trouvé sa place dans les amendements (art. 24a) à la CBAM proposés par le Parlement européen, qui sont actuellement en cours de négociation. Malheureusement, les États membres sont plutôt sceptiques à l’égard de tels mécanismes.

conclusion

L’UE, dans ses documents stratégiques ainsi que dans les discours de ses responsables, insiste fortement sur l’objectif de réaliser une transition verte juste qui « ne laisse personne de côté ». Comme j’ai l’intention de le démontrer dans cet article de blog, afin de réaliser une transition juste dans sa dimension extérieure, l’UE doit respecter le principe des responsabilités communes mais différenciées ainsi que le droit au développement, qui incarnent tous deux des obligations juridiques substantielles. Les semaines à venir, au cours desquelles sera décidée la forme définitive de la CBAM, montreront jusqu’à quel point le syndicat décide de mettre son argent à sa bouche.